導(dǎo) 讀

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從表面上看“餅”很大，但實(shí)際上卻是舉步維艱。本文通過分析本次北京養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普查中有養(yǎng)老登記許可、且有入住老人人數(shù)登記的458家正規(guī)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，旨在通過北京市的情況來回答和解釋養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為什么興旺不起來。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：

（一）只有1.3%的戶籍老年人住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；

（二）北京市有近20%的機(jī)構(gòu)入住率不到20%，有50%的機(jī)構(gòu)入住率不到50%。真正“一床難求”的只有49家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，占全部有效養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的10%多一點(diǎn)；

（三）北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員年齡40-59歲占近四分之三，2016年平均拿到的月稅后工資為2788元；

（四）在北京居住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每月至少要花費(fèi)3000元，最多要花費(fèi)1萬多元，且61.6%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)收取押金；

（五）北京市老年人月平均養(yǎng)老金收入為3456元，而這個(gè)收入水平很難支付的起入住養(yǎng)老院的費(fèi)用；

（六）通過計(jì)算發(fā)現(xiàn)，在北京市需要?jiǎng)e人照護(hù)的老年人可能選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的潛在比例最多不會(huì)超過1.6%；

（七）北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得過政府財(cái)政補(bǔ)貼的比例高達(dá)82.7%；

（八）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于盈余狀態(tài)的占4.0%，有62.4%的機(jī)構(gòu)需要10年以上才能夠回收投資。

作者認(rèn)為：中國(guó)的養(yǎng)老不是沒有需求，而是沒有“市場(chǎng)”，市場(chǎng)是指那些可以支付得起的需求。滿足老年人的基本需求是公共服務(wù)的責(zé)任，市場(chǎng)只有在公共服務(wù)的推動(dòng)下才會(huì)興旺。

有人講養(yǎng)老是“朝陽產(chǎn)業(yè)”，或是“支柱產(chǎn)業(yè)”，似乎這個(gè)產(chǎn)業(yè)的“餅”很大。理由是中國(guó)人口在迅速老齡化，老年人數(shù)量在快速增加；一些調(diào)查數(shù)據(jù)也反映出老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求巨大；再加上國(guó)家出臺(tái)了很多支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，甚至提供財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策支持，從而吸引了一大批投資者進(jìn)入這一領(lǐng)域。

然而，進(jìn)入這一產(chǎn)業(yè)以后人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)盈利很困難，能夠“吃飽”的企業(yè)也很少，人們似乎有進(jìn)入“圍城”的感覺。那么，到底是什么原因?qū)е吗B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)很難興旺發(fā)展，是人們一直思考的問題，也是本文想回答的問題。

一 政策背景

在解決養(yǎng)老問題上，中央一直強(qiáng)調(diào)要“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會(huì)參與”。在制度建設(shè)上形成的是政府面向社會(huì)機(jī)構(gòu)，社會(huì)機(jī)構(gòu)面向服務(wù)對(duì)象（老年人）的模式。前者通過政策傾斜和財(cái)政補(bǔ)貼支持與養(yǎng)老有關(guān)的社會(huì)組織和企業(yè)的發(fā)展，后者依賴市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織和企業(yè)對(duì)老年人提供服務(wù)。很明顯，在這一制度框架下老年人能否獲得充分而滿意的服務(wù)，是由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)的。

從“十二五”期間開始，政府加大力度以公建民營(yíng)、委托管理、購(gòu)買服務(wù)等多種方式，支持社會(huì)組織興辦或運(yùn)營(yíng)公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，以及采取直接補(bǔ)助或貼息的方式，支持民間資本投資建設(shè)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

與此同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻也是一降再降。2013年民政部公布《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，到了2014年國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議決定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可等90項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批，實(shí)行先照后證。這意味著民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以“先上車后補(bǔ)票”；2018年10月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制實(shí)施方。案(2018-2020年)》，提出取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理理念將從“嚴(yán)進(jìn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩掃M(jìn)”，目的是推動(dòng)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

除此之外，政府曾出臺(tái)過一系列推進(jìn)養(yǎng)老市場(chǎng)化的政策。2014年民政部、國(guó)土資源部和財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作的通知》中強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步降低社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的門檻，支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”；

2015年發(fā)改委、民政部和全國(guó)老齡辦發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)與發(fā)展有關(guān)工作的通知》中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法行政、簡(jiǎn)政放權(quán)、最大限度支持養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)主體創(chuàng)新發(fā)展，有效激發(fā)市場(chǎng)活力”；

2015年民政部、發(fā)改委、教育部等發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》指出：“通過公開招標(biāo)，以承包、聯(lián)營(yíng)、合資、合作等方式，交由社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化。有條件的地方，開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或社會(huì)組織的試點(diǎn)工作”；

2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》指出：“設(shè)立營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，按‘先照后證’的簡(jiǎn)化程序執(zhí)行”；

2017年國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》中強(qiáng)調(diào)“貫徹全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)‘放管服’改革。對(duì)民間資本和社會(huì)力量申請(qǐng)興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)一步放開準(zhǔn)入條件，加強(qiáng)開辦支持和服務(wù)指導(dǎo)”；

2017年國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委《關(guān)于深化“放管服”改革激發(fā)醫(yī)療領(lǐng)域投資活力的通知》也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)診所的審批，實(shí)行備案制”。

2019年2月國(guó)家發(fā)改委、民政部、衛(wèi)健委共同制定并發(fā)布了《城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，通過“政府支持、社會(huì)運(yùn)營(yíng)、合理定價(jià)”，通過政府引導(dǎo)進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)積極性；同年3月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)”，強(qiáng)化“社會(huì)參與的養(yǎng)老服務(wù)工作機(jī)制”。

出臺(tái)這些政策的目的是希望借助社會(huì)力量并通過市場(chǎng)機(jī)制，以及大幅度降低養(yǎng)老社會(huì)組織和企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，吸引社會(huì)各方面的力量參與解決中國(guó)的養(yǎng)老問題。在政府的引導(dǎo)和大力推動(dòng)下，確實(shí)產(chǎn)生了成效，近年來大量的社會(huì)投資轉(zhuǎn)向養(yǎng)老，新出現(xiàn)的養(yǎng)老社會(huì)組織和企業(yè)如雨后春筍，呈指數(shù)增長(zhǎng)。以北京市2016年底養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普查得到的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成立的時(shí)間看，2008-2010年成立57家，2011-2013年成立59家，而2014-2016年成立了106家。

然而，從另一方面人們又發(fā)現(xiàn)，盡管國(guó)家越來越重視養(yǎng)老問題，但是為老年人提供服務(wù)的社會(huì)組織和企業(yè)以及各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然面臨嚴(yán)重的生存和發(fā)展困境，比如資金不足、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率偏低、服務(wù)質(zhì)量不高、管理和服務(wù)不規(guī)范等問題。從服務(wù)對(duì)象角度看，老年人也并沒有因?yàn)檫@些政策的出臺(tái)而從中體會(huì)到更多的獲得感，他們的需求也沒有得到更好和更充分的滿足。

這背后的原因到底是什么？是社會(huì)組織和企業(yè)不會(huì)經(jīng)營(yíng)嗎？是市場(chǎng)作用沒有充分發(fā)揮嗎？是老年人的需求不夠旺盛嗎？本文將利用北京市養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)和需求側(cè)數(shù)據(jù)來回答“為什么養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)興旺不起來”，其背后的原因到底是什么。

二 數(shù)據(jù)來源

普查最終調(diào)查了全北京市16個(gè)區(qū)、330個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6789個(gè)社區(qū)的4104處養(yǎng)老設(shè)施；所有具備養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可的460家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；270家養(yǎng)老社會(huì)組織和企業(yè)；465家與老年人有關(guān)的醫(yī)院；325家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心；1540家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站；202家康復(fù)科和康復(fù)機(jī)構(gòu)；以及40家有意向開展養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施。關(guān)于普查中各類對(duì)象的界定、普查涵蓋機(jī)構(gòu)的完整性、普查收集數(shù)據(jù)的方式和普查數(shù)據(jù)質(zhì)量等問題請(qǐng)參見由華齡出版社出版的“北京市養(yǎng)老狀況分析系列叢書（2018）”。

需求側(cè)數(shù)據(jù)主要來自于2015年全國(guó)城鄉(xiāng)老年人狀況追蹤調(diào)查中得到的北京市調(diào)查樣本。北京市共計(jì)調(diào)查到3668份60歲及以上老年人的有效樣本，該樣本通過事后加權(quán)對(duì)北京市老年人有代表性。

三 數(shù)據(jù)分析

（一）有多少人去機(jī)構(gòu)養(yǎng)老？

本次北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普查共計(jì)調(diào)查到460家有養(yǎng)老登記許可的正規(guī)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有入住老人人數(shù)登記的共計(jì)458家（有兩家該數(shù)據(jù)缺失）。這458家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共計(jì)入住老年人41083人。實(shí)際上，這些老年人并不都是北京戶籍，其中有外地戶籍老年人4128人，占到入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全部人數(shù)的10%。當(dāng)然，也有一部分北京市的老人會(huì)住在像河北、天津等周邊地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，只是沒有這部分?jǐn)?shù)據(jù)。

如果假設(shè)北京市老年人去外地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與外地老年人入住北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人數(shù)相同，我們可以把入住北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的41083人全部看作北京市戶籍老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人數(shù)。

北京市統(tǒng)計(jì)局公布的2016年底北京市60歲及以上戶籍老年人為3091228人。如果把入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的4.1萬人都看作是北京市的老年人（假定外地來北京和北京到外地養(yǎng)老人數(shù)相抵消），則意味著只有1.3%的戶籍老年人住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這個(gè)數(shù)據(jù)與北京市提出的“9064”養(yǎng)老模式中“4%的老人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”具有相當(dāng)大的距離。這個(gè)數(shù)據(jù)從另一個(gè)方面說明有98.7%的戶籍老年人是不進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，而是在家里養(yǎng)老。

是老年人不愿意去機(jī)構(gòu)養(yǎng)老嗎？應(yīng)該不是。因?yàn)楸本┦欣夏耆酥腥粘Ｉ钚枰o(hù)理的比例為17.1%，如果按當(dāng)時(shí)北京市309萬老年人計(jì)算，應(yīng)該有52.8萬名老年人需要護(hù)理，而入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無疑是得到護(hù)理的最方便的形式，也是需要護(hù)理老年人最好的選擇。而實(shí)際上入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人一共才有4.1萬人，而這4.1萬人當(dāng)中，完全自理老人為1.28萬，占31.9%；半自理老人1.32萬，占32.8%；完全不能自理老年人1.41萬，占35.2%。也就是說，住在北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中半自理和完全不能自理，或需要?jiǎng)e人照護(hù)的老年人只有2.73萬人。與實(shí)際需要照護(hù)需求的52.8萬人相比，差距十分巨大。是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊張而住不進(jìn)去嗎？應(yīng)該也不是。下面的分析會(huì)證明這一點(diǎn)。

（二）是否存在“一床難求”？

普查得到的全市460家養(yǎng)老助殘機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)床位總數(shù)為96540張，在民政局備案床位總數(shù)為90435張，目前正在使用的床位總數(shù)47964張；實(shí)際使用床位占設(shè)計(jì)床位的比例為49.7%，實(shí)際使用床位占備案床位數(shù)的比例為53.0%。如果把備案床位數(shù)比例作為床位使用率，可以發(fā)現(xiàn)北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際床位利用率剛剛超過50%。

如果按照不同床位使用率進(jìn)行分組來看機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)和所占百分比（見表1），可以看出北京市有近20%的機(jī)構(gòu)入住率不到20%，有50%的機(jī)構(gòu)入住率不到50%。真正“一床難求”的只有49家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（這里不列出名單），占全部有效養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的10%多一點(diǎn)。

表1：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位使用率分布

對(duì)這些入住率達(dá)到100的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)做進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，它們大部分集中在城市中心區(qū)。通過入住率100%機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)占該地區(qū)全部機(jī)構(gòu)數(shù)的比例，可以發(fā)現(xiàn)比例最高的是石景山區(qū)，占三分之一（=3/9）；其次是東城區(qū)，占28.6%（=4/14）；排第三位的是西城區(qū)，占19.4%（=7/36）；第四位是門頭溝區(qū)，占18.2%（=2/11）。如果按法人登記類型來看，民辦非企業(yè)中入住率為100%的比例最高，達(dá)到12.0%（=29/242）；企業(yè)比例最低，只占5.6%（=1/18）；如果按運(yùn)營(yíng)模式看，比例最高的是農(nóng)村集體，占到三分之一（=3/9）；其次是公辦民營(yíng)，占15.5%（=15/97）；而公辦公營(yíng)的只占4.3%（=5/115）；民辦公助的比例為0（=0/12）。

這些“一床難求”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般來說屬于離城市中心比較近、環(huán)境條件好、收費(fèi)相對(duì)較低、經(jīng)營(yíng)管理較好、服務(wù)質(zhì)量較高的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然也有部分機(jī)構(gòu)由于得到政府比較充分的財(cái)政支持，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)成本降低，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也比較低，入住率很高。然而，這種靠政府支持來維持高入住率的情況，只是個(gè)例，不具有普遍性，因?yàn)楫吘菇^大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不具備這些有利條件。產(chǎn)業(yè)是在自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下生存和發(fā)展的，短期發(fā)展依靠政府的支持是可能的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不可能永遠(yuǎn)具備這樣的條件。

（三）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本高嗎？

一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通常是通過先估計(jì)運(yùn)營(yíng)成本，再將其總成本除以床位數(shù)，得到每個(gè)床位最低應(yīng)收費(fèi)用。若再加上每個(gè)床位盈利費(fèi)用，就可以計(jì)算出每一年的收益和回收投資所需要的年限。盡管房租、人員工資（包括五險(xiǎn)一金）、水電氣、硬件設(shè)備和稅收都屬于成本，通常成本最高的是人員工資，而在人員工資中護(hù)理人員工資所占比例應(yīng)該是最高的。當(dāng)然在大城市，房租成本也會(huì)占比較大的份額。

實(shí)際上，護(hù)理人員的工資收入，影響到護(hù)理人員的素質(zhì)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體水平，她們決定著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位、定價(jià)、入住率，甚至是生存與發(fā)展。而她們的收入又受到外地人或本地人生活在北京所需要維持基本生活標(biāo)準(zhǔn)的影響。收入低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，她們就無法生活，而不得不放棄這一職業(yè)或離開北京。相反，若提高她們的工資收入，會(huì)大幅度增加機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本，從而需要制定更高的入住收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高，會(huì)導(dǎo)致入住率下降，隨之而來的是收益降低，從而需要再考慮降低成本，減少工資，出現(xiàn)惡性循環(huán)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實(shí)際上是在這樣一個(gè)臨界條件下“掙扎”。關(guān)系平衡做得好的，會(huì)有一定的收益；做得不好的，則會(huì)虧損甚至倒閉。

從普查得出的數(shù)據(jù)看，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員以年齡40-49歲組為最多，占44.2%，其次是50-59歲這個(gè)年齡段，占30.2%，二者合計(jì)占近四分之三。而40歲以下的護(hù)理員占22.0%，60歲及以上的護(hù)理員占3.6%，二者合計(jì)則占四分之一多一點(diǎn)。實(shí)際上北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員很多都來自外省市，這其中來自北京市的只占32.5%，來自外地的占了67.5%。

這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員，2016年平均拿到的月稅后工資為2788元（見表2）。其中工資最高的是企業(yè)，平均為3063元，民辦非企業(yè)為2973元，事業(yè)單位的工資最低，只有2509元。

那么相對(duì)于北京市職工的平均工資，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員的工資處在什么水平呢？根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局公布的結(jié)果，2016年度全市職工月平均工資為7709元。盡管這里統(tǒng)計(jì)的是稅前工資，但刨除個(gè)人工資所得稅以后，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員的月平均工資。

表2：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員平均月稅后工資（元）

很明顯，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員屬于低收入群體。收入低意味著護(hù)理人員的素質(zhì)低、護(hù)理專業(yè)水平差，同時(shí)也意味著這一隊(duì)伍的不穩(wěn)定或流動(dòng)性大，因?yàn)橐坏┕ぷ鲏毫驈?qiáng)度過大，或找到收入更高的工作，人們就會(huì)退出這一職業(yè)，轉(zhuǎn)去從事別的工作。那么要想穩(wěn)定這一隊(duì)伍，必須要提高她們的工資，至少要達(dá)到全市平均工資水平。然而，工資的提升又受制于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收益狀況，最終取決于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)情況。

（四）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理嗎？

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)直接影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展，也決定著老年人是否有足夠的經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并接受相應(yīng)的服務(wù)。普查專門針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位費(fèi)、餐費(fèi)和護(hù)理費(fèi)進(jìn)行了調(diào)查。由于各個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)能夠完全自理老年人、半自理老年人和完全不能自理老年人實(shí)行差額收費(fèi)，因此調(diào)查時(shí)也對(duì)老年人生活自理狀況進(jìn)行了劃分。總的情況是，完全不能自理的老年人在床位費(fèi)和護(hù)理費(fèi)方面明顯要比能夠自理或半自理的老年人要高一些；企業(yè)收費(fèi)要比民辦非企業(yè)收費(fèi)高一些，而民辦非企業(yè)又比事業(yè)單位收費(fèi)要高一些。

表3：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均收費(fèi)定價(jià)（元/月）：床位費(fèi)、餐費(fèi)和護(hù)理費(fèi)

排除一些特殊和極端情況外，表3給出了北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均收費(fèi)定價(jià)（元/月），它涵蓋了床位費(fèi)、餐費(fèi)和護(hù)理費(fèi)的總和。如果不考慮法人單位類型，只考慮生活自理能力，那么花費(fèi)最低的應(yīng)該是生活完全能夠自理老年人，三個(gè)費(fèi)用加到一起為2931元/月；花費(fèi)最高的應(yīng)該是生活完全不能自理老年人，三者費(fèi)用之和為4465元/月。如果再考慮法人類型，那么生活能夠自理且在事業(yè)法人機(jī)構(gòu)的花費(fèi)應(yīng)該是最低的，三者合計(jì)為2528元/月；而生活完全不能自理且在企業(yè)法人機(jī)構(gòu)的老年人花費(fèi)是最高的，三者之和為9884元/月。如果再考慮到其他雜費(fèi)，如取暖費(fèi)、水電費(fèi)、洗滌費(fèi)或其他雜費(fèi)，估計(jì)還要再加500元。這樣，在北京居住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每月至少要花費(fèi)3000元，最多要花費(fèi)1萬多元。這反映了北京市目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)水平。

實(shí)際上，除了上面提到的正常收費(fèi)外，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還需要入住老年人交一定數(shù)量的押金。在回答這一問題的458家機(jī)構(gòu)中，有282家收取押金（或風(fēng)險(xiǎn)保障金），占機(jī)構(gòu)總數(shù)的61.6%。在這些收取押金的機(jī)構(gòu)中，收取5000元押金的機(jī)構(gòu)最多，有45家，收取1萬元的有41家，收取2萬元的有37家，3-5萬元的31家，5萬元以上的26家，最高一家收50萬。

這樣的一個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)到底是低了還是高了呢？這取決于老年人的收入有多高，特別是那些有進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)愿望，或有進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)客觀需求的老年人是否能夠支付得起，即有多大程度的有效需求。

（五）老年人能否支付得起？

利用2015年全國(guó)城鄉(xiāng)老年人狀況追蹤調(diào)查中得到的北京市調(diào)查樣本，可以計(jì)算出北京市老年人月養(yǎng)老金（也叫離退休金）收入和總收入（除了養(yǎng)老金外還包括仍然繼續(xù)工作收入、干農(nóng)活收入、撫恤金、企業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)、高齡津貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼、最低生活保證金、五保三無救助金、房租收入、利息收入、土地出租承包收入、原單位補(bǔ)貼福利和分紅、子女和親屬給的錢。這里未包括存款和房產(chǎn)）。將全部樣本進(jìn)行匯總后，得到北京市老年人月養(yǎng)老金和月總收入的平均值和中位數(shù)值。

從表4給出的結(jié)果看，北京市老年人月平均養(yǎng)老金收入為3456元。因?yàn)轲B(yǎng)老金分布的不均勻，用平均數(shù)進(jìn)行測(cè)量會(huì)有一定的偏差，而用中位數(shù)則更為合適。北京市老年人月收入中位數(shù)為3300元。由于養(yǎng)老金最小值為0，最大值為8萬元，從而導(dǎo)致平均收入會(huì)受到極端值的影響，失去一般意義，所以使用截去兩端5%的值后再計(jì)算平均數(shù)會(huì)更有意義。由此得到5%截尾平均養(yǎng)老金為3207元。用同樣的辦法我們也可以計(jì)算老年人月總收入。得到的結(jié)果是總收入的月平均值為4395元，中位數(shù)值為3833元，5%截尾平均值為4021元。

表4：老年人月養(yǎng)老金和月總收入（元）

要想進(jìn)一步了解北京市老年人是否有足夠的支付能力來進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還必須看老年人總收入的分布情況。我們將老年人月總收入進(jìn)行分組，得到在各個(gè)收入分組中老年人的人數(shù)和比例（見表5）?？梢钥闯觯罕本┦欣夏耆酥屑s有20%的人總收入在2000元以下，約有70%的人總收入在5000元以下；總收入在8000元以上的只占約10%。

表5：老年人按月總收入分組的人數(shù)和比例分布

如果將北京市老年人收入狀況與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)狀況進(jìn)行比較，可以大體看出有多少老年人能夠支付得起進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本費(fèi)用。如果假定老年人拿出總收入的一半來支付養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，那么月收入5000元?jiǎng)t屬于最低門檻了，因?yàn)樗齻冎荒苓x擇月收費(fèi)在2500元的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也就是只能選擇事業(yè)單位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且她們還必須能夠“完全自理”。

按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，北京市占70%月總收入在5000元以下的老人完全不具備進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可能，不管她們生活是否能夠自理還是不能自理，只能是在家養(yǎng)老或在家接受照護(hù)。如果月收入是8000元錢，可以進(jìn)入絕大多數(shù)事業(yè)單位和民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；然而，不管你生活是能夠自理、還是半自理或完全不能自理，都不足以進(jìn)入企業(yè)興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。老年人收入的多少?zèng)Q定了你是否能夠跨進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這個(gè)門檻。

（六）誰會(huì)選擇進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)？

從前面的分析中可以看出，不管老年人生活是否能夠自理、也不管老年人有多么迫切的愿望想到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老，沒有一定的收入作保障是完全沒有可能的。我們假定那些月總收入在8000元以上，且有進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求和愿望的老年人是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的潛在入住對(duì)象。而那些收入在8000元以上，且日常生活不能完全自理且需要他人來照顧的老年人屬于迫切需要（也被稱為“剛需”）入住對(duì)象。

將總收入分組按照日常生活是否需要?jiǎng)e人照料護(hù)理進(jìn)行匯總，得到表6的結(jié)果。從中可以看出，北京市有17.1%老年人的日常生活需要?jiǎng)e人照護(hù)；在收入為8000元以上這個(gè)老年群體中需要?jiǎng)e人護(hù)理的比例占15.6%；這些需要照料護(hù)理且還支付得起養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用的老年人占全部老年人的比例僅為1.58%（=53/3348）。而如果她們想去企業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老，其月平均收費(fèi)為9884元，其8000元的月收入仍然支付不起。根據(jù)以上分析可以得出結(jié)論：在北京市需要?jiǎng)e人照護(hù)的老年人可能選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的潛在比例最多不會(huì)超過1.6%。

表6：按總收入分的日常生活是否需要照護(hù)的老年人數(shù)量和比例

這樣一個(gè)潛在規(guī)模不足以推動(dòng)北京市養(yǎng)老市場(chǎng)的興旺發(fā)達(dá)。那么，要想大幅度提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率，目前只有幾個(gè)可能的選項(xiàng)。一是降低進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的門檻，即降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使那些收入低于8000元的老年人也能夠有可能進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。然而，這對(duì)現(xiàn)有北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說可能性很小，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)人員工資已經(jīng)不可能再低了，而且房租價(jià)格一再上漲，各類成本不僅居高不下，而且還在繼續(xù)攀升；二是吸引更多收入相對(duì)比較高且生活能夠自理老年人進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，收入在每月8000元以上且生活能夠自理的老年人占全部北京市老年人的比例為8.5%（=286/3348），哪怕只有1.3%比例的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，就將填滿全部的空置床位，使北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率達(dá)到100%；三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高自己的管理水平，在保持運(yùn)營(yíng)成本不變的情況下通過自己的努力進(jìn)一步改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)軟環(huán)境、提升服務(wù)質(zhì)量，增加機(jī)構(gòu)吸引力，從而在機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

目前住在北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人中自理、半自理和完全不能自理的各占三分之一，而且有近一半的空置床位。未來的目標(biāo)是如何將這些空置床位填滿，抑或減少床位數(shù)。但是不管怎么說，北京市老年人有效需求規(guī)模是固定且穩(wěn)定的，在短期內(nèi)是很難改變的。

如果入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的潛在對(duì)象不足，且又有如此大規(guī)模的空床率，那么目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是如何生存下去的呢？盡管調(diào)查數(shù)據(jù)看不出以往消失了多少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但還是可以在一定程度上反映出政府的支持，成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠繼續(xù)生存下去的一個(gè)可靠保障。

（七）政府提供了多大力度的支持？

目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨兩個(gè)方面的天花板。一方面，北京市最低生存標(biāo)準(zhǔn)或護(hù)理人員的最低工資收入是剛性的，是下天花板，是一個(gè)不可突破的下限，它決定了機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本；另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)定價(jià)不僅要考慮運(yùn)營(yíng)成本或保證護(hù)理人員的最低收入，也受北京市老年人收入狀況的影響，這是一個(gè)上天花板，是一個(gè)不可突破的上限，它決定了機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)收益。在市場(chǎng)作用的條件下，成本和收益的平衡點(diǎn)是可以計(jì)算出來的，并可以進(jìn)行操作化處理。然而，由于上限和下限都是剛性的，從而并未給機(jī)構(gòu)留出多少可以操控的空間。由于經(jīng)營(yíng)者可操控的空間很小，從而會(huì)導(dǎo)致一些機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本可能會(huì)大于收益，而處于虧本經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，甚至出現(xiàn)倒閉。這種狀態(tài)下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存會(huì)在很大程度上依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼和相關(guān)方面的支持。

普查結(jié)果顯示，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得過政府財(cái)政補(bǔ)貼的比例高達(dá)82.7%（見表7）。其中事業(yè)單位獲得補(bǔ)貼的比例為78.4%，民辦非企業(yè)為88.0%，企業(yè)為52.9%。這里面民辦非企業(yè)拿到政府補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)最多，其次是事業(yè)單位，拿到政府補(bǔ)貼比例最少的是企業(yè)（或營(yíng)利性）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

表7：不同法人登記類型獲得過政府財(cái)政補(bǔ)貼的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和比例

政府的財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)涉及具體的補(bǔ)貼內(nèi)容（見表8）。在所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中拿到政府提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的占67.0%，建設(shè)補(bǔ)貼占20.0%，人員補(bǔ)貼占10.8%，房租補(bǔ)貼只占1.6%，其他補(bǔ)貼占6.3%。

表8：獲得不同補(bǔ)貼內(nèi)容的機(jī)構(gòu)數(shù)和比例

所有獲得過補(bǔ)貼的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其獲得的補(bǔ)貼額度也有很大差異。普查調(diào)查了從2013年以來到2016年9月22日（不到三年的時(shí)間）所獲得過政府補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所得到的各類補(bǔ)貼額度，經(jīng)過數(shù)據(jù)匯總和整理得到了不同法人類型機(jī)構(gòu)獲得的各類補(bǔ)貼的均值、中位數(shù)，以及補(bǔ)貼的最小和最大額度（見表9）。在運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼中事業(yè)單位平均獲得了189萬元的補(bǔ)貼，獲得的補(bǔ)貼最多；而民辦非企業(yè)獲得了177萬元的補(bǔ)貼；企業(yè)平均獲得了68萬元的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度最少。

表9：不同法人類型機(jī)構(gòu)獲得的各類運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額度的描述統(tǒng)計(jì)（萬元）

這里一個(gè)比較有趣現(xiàn)象是，事業(yè)單位和民辦非企業(yè)的補(bǔ)貼均值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于補(bǔ)貼中位數(shù)，而且事業(yè)單位補(bǔ)貼與民辦非企業(yè)的補(bǔ)貼比，其均值大、中位數(shù)小，且標(biāo)準(zhǔn)差很大。很明顯這是一個(gè)典型的極端正偏分布（見圖1），這個(gè)圖的特點(diǎn)是右側(cè)尾部較長(zhǎng)且平均數(shù)大于中位數(shù)，右側(cè)尾部越長(zhǎng)平均數(shù)與中位數(shù)的差異越大。

這說明，事業(yè)單位和民辦非企業(yè)，絕大多數(shù)獲得的補(bǔ)貼并不多，事業(yè)單位有一半單位拿到的補(bǔ)貼小于45萬元，民辦非企業(yè)有一半小于60萬元；而有個(gè)別一些單位拿到了額度極大的補(bǔ)貼，比如事業(yè)單位拿到的最高補(bǔ)貼是6千萬，民辦非企業(yè)拿到的最高補(bǔ)貼是9.6千萬。

相比而言，企業(yè)獲得補(bǔ)貼的平均數(shù)和中位數(shù)則相等，且標(biāo)準(zhǔn)差也比較小，這說明企業(yè)獲得的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分布則比較均勻，極端情況很少。

圖1：?jiǎn)畏逭植紙D

如果看建設(shè)補(bǔ)貼，民辦非企業(yè)所獲得的補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事業(yè)單位，甚至企業(yè)所獲得的補(bǔ)貼也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事業(yè)單位。這里仍然是民辦非企業(yè)和事業(yè)單位補(bǔ)貼的平均值大大高于中位值，仍然表現(xiàn)明顯的右偏；而企業(yè)獲得補(bǔ)貼的分布仍然是比較均勻的。

政府提供的人員補(bǔ)貼，明顯更傾向于事業(yè)單位，而且平均值和中位數(shù)差異很大，標(biāo)準(zhǔn)差極大；盡管事業(yè)單位人員補(bǔ)貼的平均值大大高于民辦非企業(yè)，但是二者的中位值則相差無幾，說明人員的小額補(bǔ)貼中事業(yè)單位和民辦非企業(yè)基本上是一樣的，差異主要體現(xiàn)在大額補(bǔ)貼上。在調(diào)查中還可以看出，企業(yè)沒有獲得過任何的人員補(bǔ)貼。

盡管北京市房租很高，而且一直出現(xiàn)快速上漲的趨勢(shì)，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠獲得政府提供房租補(bǔ)貼的單位則很少，只有3個(gè)機(jī)構(gòu)。除此之外，還有一些其他補(bǔ)貼，獲得過補(bǔ)貼的只有20個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在這里企業(yè)獲得的補(bǔ)貼是最多的。

除了財(cái)政的直接支持外，政府還為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了很多政策性優(yōu)惠，比如減免營(yíng)業(yè)稅，減免所得稅，減免水電氣熱費(fèi)和房產(chǎn)稅等。在北京市，獲得減免營(yíng)業(yè)稅的機(jī)構(gòu)比例最高，占到61.9%，獲得水電氣熱費(fèi)優(yōu)惠的機(jī)構(gòu)占到43.2%，獲得企業(yè)所得稅減免的占36.7%，獲得減免房產(chǎn)稅的占到15.4%。這些優(yōu)惠政策為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)降低成本也做出了一定的貢獻(xiàn)。

表10：享受各類優(yōu)惠政策的機(jī)構(gòu)數(shù)和比例

（八）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盈虧狀況如何？

實(shí)際上在獲得了政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠后，盡管在一定程度上降低了某些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的壓力并未因此而減輕，其發(fā)展仍然是步履艱辛，其根本原因是上、下天花板的剛性約束并未解除。

普查詢問了機(jī)構(gòu)投資回收周期的問題，其中回答只需要1-3年就可以回收投資的機(jī)構(gòu)所占比例只有4.6%，有19.5%的機(jī)構(gòu)回答需要4-6年可以回收投資，有13.5%的機(jī)構(gòu)需要7-10年才能夠回收投資，而有62.4%的機(jī)構(gòu)需要10年以上才能夠回收投資。這說明絕大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收益并不高，需要回收投資的周期相對(duì)都比較長(zhǎng)。

接著又繼續(xù)詢問了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前的盈虧狀況（見表11）。整體情況是，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于盈余狀態(tài)的占4.0%，基本持平的占32.8%，稍有虧損的占32.6%，嚴(yán)重虧損的占30.7%。可以看出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存狀況并不樂觀，靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來賺錢幾乎是不可能的。

如果按法人登記類型來看，嚴(yán)重虧損比例最高的是民辦非企業(yè)，為36.2%，其次是企業(yè)，占29.4%。如果單看虧損，企業(yè)虧損的比例最高，達(dá)到82.3%；事業(yè)單位虧損比例最低，為57.4%，這可能是由于事業(yè)單位獲得政府的補(bǔ)貼和享受的優(yōu)惠政策更多。如果單看盈余，盡管事業(yè)單位和民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈余的比例都很低，但民辦非企業(yè)還是比事業(yè)單位略好一些，這可能是因?yàn)槊褶k非企業(yè)的經(jīng)營(yíng)更靈活、發(fā)展的積極性會(huì)更高一些。

表11：按法人登記類型和機(jī)構(gòu)盈余狀態(tài)分的機(jī)構(gòu)數(shù)和比例

實(shí)際上，盡管數(shù)據(jù)反映出的結(jié)果已經(jīng)體現(xiàn)出了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的高虧損率和低盈利率，但是這種狀況已經(jīng)是在政府提供了大量的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策以后的結(jié)果。換句話說，如果沒有政府的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，會(huì)有更多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)虧損和倒閉。

由于普查屬于一次性調(diào)查，只能反映調(diào)查當(dāng)時(shí)的現(xiàn)狀，并不能對(duì)機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程進(jìn)行跟蹤，從而只能知道還“活著”的機(jī)構(gòu)狀態(tài)，而不知道已經(jīng)“死掉”機(jī)構(gòu)的情況。但是我們可以比較明確地講，一定存在一些普查前幾年已經(jīng)倒閉的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且可能正是因?yàn)楹芏嘁酝奶潛p機(jī)構(gòu)已經(jīng)倒閉，導(dǎo)致目前的虧損比例相對(duì)降低了?；蛘哒f，嚴(yán)重虧損機(jī)構(gòu)的倒閉已經(jīng)使現(xiàn)有的“數(shù)據(jù)”更好看一些，盡管現(xiàn)在已經(jīng)不是很好看了。

我們由此可以判斷，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持并沒有使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)更加興旺，只是使原本應(yīng)該倒閉的機(jī)構(gòu)或企業(yè)仍然可以繼續(xù)生存和維持，因?yàn)樗鼈兊慕^大多數(shù)并沒有太多的盈利。

四 歸納和總結(jié)

實(shí)際上，中國(guó)的養(yǎng)老不是沒有需求，而是沒有市場(chǎng)。需求是什么？是那些日常生活需要照料、身體需要護(hù)理，或是生活部分和完全不能自理的老年人。這部分人占北京市老年人口的17.1%，如果按照2016年底北京市有60歲及以上戶籍老年人309萬人來計(jì)算的話，北京市需要照護(hù)的老人為52萬人，而當(dāng)時(shí)北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位總數(shù)才只有9萬張，此時(shí)的供給是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求的。市場(chǎng)是什么？市場(chǎng)是指那些可以支付得起的需求，此時(shí)（有效）需求就會(huì)立即變小了。

中國(guó)目前解決養(yǎng)老問題的思路采取的是政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則。其背后的涵義是：社會(huì)組織和企業(yè)在前臺(tái)“唱戲”，觀眾按照“市場(chǎng)原則”來選擇是否愿意“看戲”，不管觀眾喜不喜歡，政府的作用是努力支持把這臺(tái)戲繼續(xù)唱下去。在這個(gè)邏輯鏈條中，社會(huì)組織和企業(yè)是政府支持的核心，而不是觀眾。然而，解決養(yǎng)老問題的最終目的是要滿足“觀眾”（老年人）的最終需求。政府需要把支持和扶持的重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向老年人，特別是那些生活不能自理且又沒有錢的老年人。這些人不是市場(chǎng)服務(wù)的對(duì)象，而應(yīng)該是基本公共服務(wù)的對(duì)象。

在解決養(yǎng)老問題上，政府應(yīng)該從后臺(tái)走到前臺(tái)。政府的作用體現(xiàn)在構(gòu)建針對(duì)所有老年人的養(yǎng)老服務(wù)體系；制定系統(tǒng)的養(yǎng)老政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)（而不是碎片化的）；針對(duì)普惠和特惠人群，制定不同的項(xiàng)目，通過財(cái)政支持和購(gòu)買服務(wù)，由社會(huì)組織和企業(yè)通過競(jìng)爭(zhēng)來獲得項(xiàng)目，提供專業(yè)化服務(wù)，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求；通過引入第三方機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和評(píng)估項(xiàng)目執(zhí)行情況，保證老年人能夠獲得滿意和高質(zhì)量的服務(wù)。

當(dāng)政府把養(yǎng)老作為基本公共服務(wù)并覆蓋所有老年人，特別是低收入老年人的時(shí)候，大量的需求將被釋放出來，社會(huì)組織和企業(yè)將有大量的服務(wù)性工作要做。只有在這種情況下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)才能從現(xiàn)在的困境中走出來，才會(huì)真正的興旺發(fā)達(dá)起來。

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